Eka N.A.M. Sihombing
Kasubbid DIH/Perancang Madya pada Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Sumatera Utara
A. Latar Belakang
Pada akhir tahun lalu tepatnya pada tanggal 10 Desember 2014, Pemerintah Kabupaten Nias Barat menerbitkan Peraturan Daerah Nomor 8 Tahun 2014 tentang Ketentuan Usul Pindah Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Nias Barat. Penerbitan Perda tersebut mengundang reaksi dari berbagai pihak, terutama Pegawai Negeri Sipil yang bertugas di lingkungan Kabupaten Nias Barat. Hal ini dikarenakan salah satu rumusan Pasal nya memuat persyaratan pindah tugas PNS ke daerah luar wilayah Kabupaten Nias Barat dengan masa kerja sekurang-kurangnya 15 (lima belas) tahun sejak diangkat menjadi PNS di Kabupaten Nias Barat. Adapun latar belakang penerbitan Perda tersebut dikarenakan Kabupaten Nias Barat yang merupakan daerah pemekaran berdasarkan Undang-Undang Nomor 46 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Nias Barat di Provinsi Sumatera Utara, mengalami kekurangan PNS yang cukup signifikan. Sejak pemekaran Kabupaten Nias Barat telah beberapa kali melaksanakan perekrutan Calon Pegawai Negeri Sipil melalui pengadaan formasi tahun 2009, 2010, 2013 dan 2014, dengan jumlah pegawai yang ideal (lihat Penjelasan Umum Perda Kab. Nias Barat Nomor 8 Tahun 2014). Jumlah rasio ideal jumlah kebutuhan PNS di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Nias Barat berjumlah 4.008 (empat ribu delapan) orang, sedangkan jumlah PNS yang ada saat ini sampai dengan penerbitan Perda berjumlah 1.608 (seribu enam ratus delapan) orang (Lihat ketentuan Pasal 6 Perda Kab. Nias Barat Nomor 8 Tahun 2014).
Ketentuan tersebut dianggap menghambat pengembangan karier PNS sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN). Selain itu, apabila ditelaah berdasarkan salah satu asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, ketentuan Perda tidak sesuai dengan asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan. Berdasarkan hal tersebut, penulis akan menelaah ketentuan Perda berdasarkan asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan peraturan perundang-undangan dan pembagian kewenangan antara tingkatan pemerintahan.
B. Asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan peraturan perundang-undangan
Indonesia sebagai negara hukum yang menganut ajaran negara berkonstitusi seperti negara-negara modern lainnya, memiliki konstitusi tertulis yang disebut Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Dasar 1945 ini ditempatkan sebagai fundamental law sehingga menjadi hukum dasar atau sumber pembuatan hukum-hukum yang lainnya dan sebagai higher law Undang-Undang Dasar 1945 merupakan hukum tertinggi dalam tata urutan Perundang-undangan Republik Indonesia (Bagir Manan, 1993:43-44). Secara kontekstual dalam sistem hierarki peraturan perundang-undangan dikenal dengan tiga asas mendasar (Jazim Hamidi, 2012:19). Adapun tiga asas sebagaimana dimaksud antara lain asas lex superior de rogat lex inferior, lex specialist derogat lex generalis, lex posterior de rogat lex priori (ibid). Berdasarkan studi ilmu hukum tiga asas sebagaimana dimaksud merupakan pilar penting dalam memahami konstruksi hukum perundang-undangan di Indonesia secara detail dapat dijelaskan bahwa (ibid):
a) Asas lex superior de rogat lex inferior, peraturan yang lebih tinggi akan mengesampingkan peraturan yang lebih rendah apabila mengatur substansi yang sama dan bertentangan.
b) Asas lex specialist derogat lex generalis, peraturan yang lebih khusus akan mengesampingkan peraturan yang umum apabila mengatur substansi yang sama dan bertentangan.
c) Asas lex posterior de rogat lex priori, peraturan yang baru akan mengesampingkan peraturan yang lama.
Dengan demikian, dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan sistem hierarki peraturan perundang-undangan, sehingga tercipta keharmonisan antara peraturan perundang-undangan yang dibentuk dengan berbagai peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun yang setara. Dalam hal ini, peraturan daerah sebagai peraturan perundang-undangan yang hierarkinya berada pada tingkatan terbawah, dalam pembentukannya harus berpedoman kepada peraturan perundang-undangan yang hierarkinya lebih tinggi. Lebih lanjut Dalam membentuk peraturan perundang-undangan, organ pembentuk terlebih dahulu harus mengetahui mengenai jenis peraturan perundang-undangan (Bayu Dwi Anggono, 2004:36). Menurut Sri Hariningsih, pentingnya pembentuk peraturan perundang-undangan untuk mengetahui jenis peraturan perundang-undangan karena hal-hal sebagai berikut: 1. setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai landasan hukum yang jelas; 2. Tidak semua peraturan perundang-undangan dapat dijadikan landasan hukum, tetapi hanya yang sederajat atau yang lebih tinggi tingkatannya; 3. Adanya prinsip :a. Hanya peraturan yang berlaku boleh dijadikan sebagai dasar hukum; b. Peraturan yang akan dicabut tidak boleh dijadikan sebagai dasar hukum; 4. Berkaitan dengan perbedaan materi muatan yang harus diatur dalam tiap jenis peraturan(Ibid).
Ketentuan Pasal 14 UU P3 menyebutkan bahwa Materi muatan Perda Kabupaten/Kota sebagai mana yang termaktub dalam berisi:
a. Materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan;
b. Materi muatan untuk menampung kondisi khusus daerah; dan/atau
c. penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Dengan memahami materi muatan perda diharapkan organ pembentuk perda dapat mengarahkan pada pembentukan perda yang lebih baik sesuai dengan hakikat dan tujuan pembentukan perda itu sendiri.
C. Telaah Kritis terhadap Peraturan Daerah Kabupaten Nias Barat Nomor 8 Tahun 2014 dikaitkan dengan Asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan peraturan perundang-undangan
Penerapan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dalam pembentukan peraturan daerah selama ini masih cenderung terabaikan, hal ini dapat dibuktikan dengan banyaknya peraturan daerah yang dibatalkan (http://www.rmol.co Sebagaimana diketahui dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) telah ditetapkan serangkaian asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik maupun asas materi muatan peraturan perundang-undangan. Apabila ditelisik, ketentuan Perda Kabupaten Nias Barat Nomor 8 tahun 2014 dapat dikatakan bertentangan dengan asas keseuaian antara jenis, hirarki dan materi muatan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan ketentuan Pasal 14 UU Nomor 12 Tahun 2011 disebutkan, bahwa Materi muatan Perda Kabupaten/Kota berisi:
a. Materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan;
b. Materi muatan untuk menampung kondisi khusus daerah; dan/atau
c. penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan mengandung makna bahwa pembentukan peraturan daerah harus didasarkan pada pembagian urusan antara pemerintah, pemerintah provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Dalam ketentuan Pasal 73 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara disebutkan bahwa:
(1) Setiap PNS dapat dimutasi tugas dan/atau lokasi dalam 1 (satu) Instansi Pusat, antar-Instansi Pusat, 1 (satu) Instansi Daerah, antar-Instansi Daerah, antar-Instansi Pusat dan Instansi Daerah, dan ke perwakilan Negara Kesatuan Republik Indonesia di luar negeri.
(2) Mutasi PNS dalam satu Instansi Pusat atau Instansi Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian.
(3) Mutasi PNS antarkabupaten/kota dalam satu provinsi ditetapkan oleh gubernur setelah memperoleh pertimbangan kepala BKN.
(4) Mutasi PNS antarkabupaten/kota antarprovinsi, dan antar provinsi ditetapkan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan dalam negeri setelah memperoleh pertimbangan kepala BKN.
(5) Mutasi PNS provinsi/kabupaten/kota ke Instansi Pusat atau sebaliknya, ditetapkan oleh kepala BKN.
(6) Mutasi PNS antar-Instansi Pusat ditetapkan oleh kepala BKN.
(7) Mutasi PNS dilakukan dengan memperhatikan prinsip larangan konflik kepentingan.
(8) Pembiayaan sebagai dampak dilakukannya mutasi PNS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibebankan pada anggaran pendapatan dan belanja negara untuk Instansi Pusat dan anggaran pendapatan dan belanja daerah untuk Instansi Daerah.
Berdasarkan ketentuan tersebut diatas, maka Pemerintah Kabupaten/Kota hanya diberikan kewenangan untuk menetapkan Mutasi PNS dalam satu Instansi Daerah dalam hal ini Pemerintah Kabupaten Nias Barat hanya berwenang menetapkan mutasi PNS dalam lingkungan Pemerintahan Kabupaten Nias Barat, sedangkan untuk menetapkan mutasi PNS antar kabupaten/Kota dalam satu Provinsi ditetapkan oleh Gubernur setelah mendapat pertimbangan BKN, penetapan mutasi PNS antar kabupaten/ Kota antar provinsi ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri setelah mendapat pertimbangan Kepala BKN, penetapan Mutasi PNS provinsi/kabupaten/kota ke Instansi Pusat atau sebaliknya, ditetapkan oleh kepala BKN, penetapan Mutasi PNS antar-Instansi Pusat ditetapkan oleh kepala BKN.
Dengan demikian, Pemerintah Kabupaten Nias Barat tidak diperkenankan untuk menetapkan peraturan yang mengatur mutasi PNS sebagaimana diatur dalam Peraturan Daerah Nomor 8 Tahun 2014 tentang Usul Pindah Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Nias Barat.
Materi muatan dalam rangka menampung kondisi khusus daerah, mengandung makna bahwa peraturan daerah sebagai peraturan yang mengagregasi nilai-nilai masyarakat di daerah yang berisi materi muatan nilai-nilai yang diidentifikasi sebagai kondisi khusus daerah. Dalam hal ini Usul Pindah Pegawai Negeri Sipil bukan merupakan kondisi khusus daerah, akan tetapi merupakan kebijakan nasional yang telah diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan.
penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi bermakna bahwa secara yuridis pembentukan perda bersumber kepada Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Dengan kata lain pembentukan Peraturan Daerah harus berdasarkan pendelegasian dari Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam beberapa ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang Aparatur Sipil Negara maupun Kepegawaian tidak satupun terdapat rumusan yang memerintahkan atau mendelegasikan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota untuk menetapkan Peraturan Daerah tentang Usul Pindah Pegawai Negeri Sipil. Adapun pengaturan lebih lanjut mengenai pengembangan karier, pengembangan kompetensi, pola karier, promosi, dan mutasi berdasarkan ketentuan Pasal 74 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 bersifat imperatif yang harus diatur dalam Peraturan Pemerintah bukan peraturan daerah.
D. Penutup.
Berdasarkan uraian tersebut diatas dapat disimpulkan bahwa, ketentuan Peraturan Daerah Kabupaten Nias Barat Nomor 8 Tahun 2014 tentang Usul Pindah Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Nias Barat tidak memenuhi asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan peraturan perundang-undangan. Hal ini dikarenakan dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan PNS/ Aparatur Sipil Negara hanya memberikan kewenangan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota untuk menetapkan mutasi dalam satu instansi pemerintah, selain itu berdasarkan ketentuan Pasal 74 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 secara imperatif memerintahkan pengaturan mengenai pengembangan karier, pengembangan kompetensi, pola karier, promosi, dan mutasi dengan Peraturan Pemerintah bukan dengan Peraturan Daerah.
